我国外籍人才引进政策的特征和趋势

我们相信未来的中国和中国社会将是一个融合的世界。外来移民,外籍人才来华学习,工作和定居,犹如中国人出国和移民海外一样,成为新常态。2016年5月,中国正式申请加入世界移民组织之后的政策和实践也证明了这一点判断。根据《中国国际移民报告》蓝皮书,我国的外来移民现象以及吸引外籍人才的政策将会持续显现以下特征:


一:来华移民成新热点,中国开始成为有吸引力的移民目的国


《中国国际移民报告(2015)》蓝皮书指出,来华移民成为新热点,中国开始成为有吸引力的移民目的国。近年来,中国国际形象逐步提升,中国经济实力进一步增强。蓝皮书援引国际货币基金组织的数据显示,按照购买力平价衡量,在2014年,中国超越了美国,成为世界上最大的经济体,在此背景下,来华追逐“中国梦”是已成为国际移民潮的新趋势。据联合国估计,2013年居住在中国境内的外籍人士为84.85万人,近十多年的年均增长率为3.9%,比1990~2000年的3.0%有所提高。蓝皮书认为,中国对国际移民的吸引力也越来越大。


《中国国际移民报告(2015)》蓝皮书援引英国汇丰集团2014年10月公布的《外派人员调查报告2014》(《Expat Explorer Report 2014》)显示,在“最吸引外籍人士居住的国家或地区”排名中,中国总体排名位列第三,仅次于瑞士和新加坡,超过了美国、日本、法国和英国等发达国家。由于经济的快速增长以及较低的生活成本,中国正在成为越来越具有吸引力的移民目的地国。在对外籍人士的调查中,中国在经济状况指标(包括收入、财富和可支配收入等)上排名第一;在对当地经济满意度的调查中,中国名列前五。调查发现,从薪酬收入来看,亚洲是最受外籍人士欢迎的地区,其年薪超过25万美元的外籍人士的比例差不多是欧洲的三倍(亚洲为14%,欧洲为5%)。中国是亚洲地区最受外籍人士青睐的国家,中国的外籍人士年薪超过25万美元的几率是全球平均值的4倍多(中国为29%,全球的平均比例为7%)。


二:中国国际移民在带动中国企业国际化等方面的作用正在凸显


《中国国际移民报告(2015)》蓝皮书认为,随着中国高净值国际移民在全球配置资产渐成趋势,为其服务的金融机构也加速在海外布局,为高净值移民进行海外投资和资产配置服务。大量高净值移民向海外流动,客观上带动了国内金融机构及地产公司等资产配置机构的全球化,也为这些机构和公司国际化提供了人才支撑;而反过来,金融机构和地产公司国际化,也会促进当地的金融服务、地产业务更加具有中国元素,为当地中国国际移民带来便利。


《中国国际移民报告(2015)》蓝皮书援引美国全国房地产经纪人协会发布的外国客户在美置业报道,截至2014年3月的一年间,中国人共计花费220亿美元在美国买房,环比增长72%,超过其他所有外国客户群体。中国人在美国买房的成交价中值为每套52.3万美元,而全美现房成交价中值为19.9万美元。蓝皮书认为,伴随着中国移民的大规模涌入,美国、英国地产正在复苏,国内房地产公司也开始涉足国际地产。2013年,复星集团以6450万英镑收购伦敦金融城Lloyds Chambers办公楼;当年10月,又以7.25亿美元收购位于美国纽约的大通曼哈顿银行总部大楼,即第一大通曼哈顿广场。2014年9月,复星地产收购了日本IDERA资产管理公司,间接收购了日本东京天王洲花旗银行中心。


中国与全球化智库(CCG)研究认为,中国投资移民带动对外直接投资,在降低人民币升值压力、抵消中国巨额外汇储备的贬值风险方面发挥着积极作用。同时,由于中国投资移民通常是“移民不移居”,其资本和移民身份存在着较大的风险,因此,投资移民的业务和事业依然在国内,即使获得了移民身份,也没有放弃中国国籍,移民身份也有利于其经营跨国业务,客观上促进了中国经贸的国际化。另外,第三代移民潮移民的知识水平都比较高,他们了解中国的情况,在讲好中国故事、重塑中国移民的国际形象等方面也正在发挥作用。


三:“移民红利”在发达国家科技和经济领域的表现突出,中国需进一步开发移民红利


(1)“移民红利”在发达国家科技和经济领域的表现突出


《中国国际移民报告(2015)》蓝皮书指出,对移民比例高的国家而言,移民的经济贡献突出。如根据新加坡贸工部的统计,20世纪90年代的10年间,外籍人士对新加坡GDP增长的贡献度为41%,其中37%来自有专业技术的白领阶层。


中国与全球化智库(CCG)研究发现,在美国,每年有大规模的移民进入,他们带来的专业技能、资金、文化和人力资源促进了美国经济和社会的发展。蓝皮书援引美国政策国家基金会2014年6月发布的一份报告指出:“在推动美国科学与工程领域发展的过程中,移民发挥着日益重要的作用,这种作用反映在他们的得奖、研究、创业和教育等方面。”报告认为20世纪60年代美国移民政策发生重大变化,尤其是1965年国会通过的《移民和国籍法》,废除了关于国籍来源配额的种族歧视条款,使美国向亚洲移民打开了大门;20世纪90年代通过的《移民法》,增加了与工作相关的绿卡发放数量。这些政策变化的结果就是美国吸引着全世界人才,并直接反映在美国的诺贝尔科学奖获奖数量上。从1960年至2013年,美国有72名移民科学家得奖,占美国的诺贝尔奖获得者的1/4左右。


《中国国际移民报告(2015)》蓝皮书指出,移民已成为美国科研不可或缺的力量。蓝皮书研究发现:外国出生的人口只占美国总人口的14%,而他们获得的美国创新专利却占了总量的1/3。在美国的7大顶级癌症研究中心中,42%的研究人员出生于外国,其中得克萨斯大学MD安德森癌症研究中心的移民科学家比例高达62%。在教育领域,2011年,美国大学电子工程专业的全日制在校研究生中国际学生占71%;2011年,美国计算机科学专业的国际学生占65%。在美国科学与工程领域拥有博士学位的就业者中,外国人比例从1993年的23%增至2010年的42%。


中国与全球化智库(CCG)研究发现:在创业方面,移民表现尤为突出,移民创建了美国1/4的高科技公司。中国、印度和韩国是向美国输送移民创业家的前十位的主要国家。美国市值前50名的上市公司中,有近一半是移民创建或共同创建。而在硅谷,36.4%人口出生于国外, 1/3初创企业是印度裔美国人创立。


《中国国际移民报告(2015)》蓝皮书援引英国《英中时报》报道指出,每7家英国企业中就有1家企业属于移民企业家。来自155个国家的海外移民在英国创办了企业,创业者人数接近50万。伦敦约有19万移民企业家,远比伯明翰(1.9万人)、贝尔法斯特(1.7万人)多。由于伦敦占据了多数的移民企业家资源,其获益也最多,其移民企业的数量为18.8万家,约为伯明翰的20倍。


(2)中国需要进一步开发“移民红利”


《中国国际移民报告(2015)》蓝皮书根据国家外专局的统计指出,2013年,境外来中国大陆工作的专家为61.2万人次,比2011年(52.9万人次)增加8.3万人次。2004~2013年,外籍高层次人才及家属4600多人取得中国“绿卡”。自2008年中国启动海外高层次人才引进计划来,至2014年5月,有1306外籍人才及其家属以及各部委和省级人民政府推荐的高层次人才,获得中国“绿卡”。蓝皮书认为,外国高层次人才在科研、教育、产业创新等各个领域,在推动“中国创造”,促进国际交流与合作等方面积极发挥作用。


蓝皮书主编、中国与全球化智库(CCG)主任王辉耀博士认为,我国外籍人才的比例还是比较低。据联合国估计,2013年居住在我国境内的外籍人员共84.85万人,占我国人口的0.06%,基本上为全世界最低水平,远低于发达国家和地区的平均水平10.8%,低于世界平均水平3.2%,甚至低于发展中国家的平均水平1.6%和最不发达国家的平均水平1.2%。


中国与全球化智库(CCG)指出,外籍人在中国的流动也有待提升。2013年,外国人入出境中国共5251万人次,比2012(5435万人次)、2011(5412万人次)均有所下降,降幅为3%~4%。而2013年,中国内地居民出入境达1.95亿人次,为外国人入出境人次的3.7倍,自2008年金融危机以来,每年都在增长,比2009年内地居民出入境9491万人次增长了106%。


中国与全球化智库(CCG)建议,过去三十年,我国依靠破除限制国内人口流动的户籍、身份等障碍,收获了国内2亿多城乡人口流动的红利;随着我国越来越成为具有国际吸引力的移民目的国,中国应该进一步开放国际人才流动,开发世界“移民红利”推动未来30年的发展。


四:中国吸引海外人才的政策成效明显


《中国国际移民报告(2015)》蓝皮书指出,随着我国经济环境的不断改善,以及我国人才强国战略的实施,各类吸引海外高层次人才的计划、政策的出台,海外高层次人才回流或者来华效果明显。截至2013年年底,我国留学回国人员总数为144.48万人,其中2013年有35.35万留学人员回国,同比增长29.53%。2013年“千人计划”达4183人,同比增加861人。2013年,公安部批准1402人获得“绿卡”,比2012年的1202人增长16.6%,自2004年中国实施绿卡制度至2013年,获得绿卡人数达到7356人。


中国与全球化智库(CCG)引用国家外专局的数据指出,2011年中国政府启动实施“外专千人计划”以来,有242名外国专家享受有关政策和待遇在华工作,主要分布在北京、上海、江苏、湖北、浙江等发达地区;涉及工程材料、生命科学、环境、信息等专业领域。“外专千人计划”专家在出入境、居留、医疗、保险、住房、税收、薪酬等方面的保障政策逐步落实。


五:海外侨胞有助于推动“一带一路”战略


《中国国际移民报告(2015)》蓝皮书认为,“一带一路”是中国在新常态下,走向世界,助推世界和平发展合作的重要发展理念。从北京到经莫斯科到北欧、从北京经中亚到欧洲大陆,从东南沿海经东南亚、南亚到非洲大陆,“一带一路”贯穿整个欧亚非。从历史上中国移民的走向来看,“一带一路”正是华人走向世界的“路线图”,两千多年前中国人从长安出发经中亚走向欧洲,走出了“陆上丝绸之路”;从东南沿海冲破重重的巨浪“下南洋、走西洋”,开辟了“海上丝绸之路”。


《中国国际移民报告(2015)》研究指出,据统计,目前居住在东南亚的华侨华人约占海外6000万华侨华人的四分之三,以泰国、印尼、新加坡和马来西亚居多,而这些国家正是我国“21世纪海上丝绸之路”建设的主力军。同时,改革开放后出去的934万国际移民中,有大部分在北美和欧洲,近年来随着中国企业国际化的推进,中亚和非洲的中国国际移民也在增加,他们已成为加强中欧、中非联系的桥梁和纽带,将会在我国未来的“一带一路”战略中扮演着重要作用。


《中国国际移民报告(2015)》蓝皮书认为,中国的新华侨华人从业更加多元,经济科技实力有了很大的提升,而且逐步融入当地主流社会,政治社会地位有所提高。这部分人才的自身素质和特点决定了他们对于中国软硬实力的转换具有独特的作用。他们既是国家“硬实力”的载体,如投资经商、创新创业等经济活动;也是国家“软实力”的载体,如传承和传播中华文化。他们在促进新兴产业发展、引导外资进入、帮助中国企业“走出去”实现国际化、推动中外科技、文化交流、讲述中国故事、传播中国声音和开展公共外交等方面发挥了重要的作用。


中国与全球化智库(CCG)专家认为,“一带一路”战略的实施,离不开国际人才的支撑。而“一带一路”涉及的国家和地区的华侨华人,他们在推进“一带一路”过程中具有天然的优势。首先他们具有中华血统,对中国具有一定的“母国”情怀;其次,他们在国内都有亲属,相对了解中国文化,更容易融入中国社会,认同国内价值观。再次,他们中很多在中国还有产业基础,而且熟悉当地文化、环境、法律,甚至在当地也创立了企业,可以成为“一带一路”推进的重要节点。因此,中国应该积极发挥这一海外移民群体的优势,鼓励并积极创造条件让他们参与“一带一路”的建设。同时,应以更开放的眼光和广阔的胸襟,设立相应的途径,维护海外侨胞的合法利益,让他们感受到来自祖国的关心和帮助,从而更自觉地为祖国做出贡献。


六:建立具有国际竞争力的人才移民体系,开发好国际移民红利


《中国国际移民报告(2015)》蓝皮书及与会专家指出,要建立具有国际竞争力的来华人才移民体系,开发好国际移民红利。随着中国日渐成为最具有吸引力的移民目的国,建立由签证、绿卡、入籍等政策构成的系统的人才移民政策体系,开辟来华移民的新时代,开发好国际人才来华的红利,将成为未来30年中国发展的重要引擎。通过移民体系吸引人才,体现的不只是一个身份、一张护照,还有一个国家的软实力,一个国家的机会和梦想,以及一个国家给予公民的尊重、机会、保障和福利,也是建立具有国际竞争力的人才制度的基础。


蓝皮书主编、中国与全球化智库主任(CCG)王辉耀博士认为,目前我国主要采用外国人在中国就业、外国专家在中国工作、留学生回国和在华留学生、外国人在华永久居留申请等多种制度并立的行政管理模式,相互之间并没有衔接,不成体系。所谓系统的人才移民体系,即由签证、绿卡、入籍等构成的递进的政策体系,这一体系规范了国际人才的进入、工作、居留、成为公民的各个环节,是一整套引进、选拔、评估人才的招募机制,是世界各地顶尖人才来到中国寻求发展、发挥作用、做出贡献并且安家扎根所的基本保障和配套政策。其中,签证应对的是短期人才需要与流动,以及人才环流的行为,避免非长期需要的人才留下来成为负担;绿卡和入籍制度,则是欢迎长期需要的人才以及杰出人才永久性地流入并最终归化为本国人才。


《中国国际移民报告(2015)》蓝皮书建议移民体系建设的重点,一是加快来华留学签证与工作签证的衔接,从制度上放开留学生毕业在华工作的限制,设计来华留学毕业生在华寻找工作的临时签证,以及临时签证与工作签证的转换,畅通“在中国找工作——获得签证——申请绿卡——入籍成为中国人”的路径,留住来华留学生的优秀人才为我所用;二是加快研究制定《投资移民法》和《技术移民法》;三是设立专门的移民事务管理机构;四是完善经济移民制度,放开投资移民和技术移民;五是完善包括非常规移民、亲属移民等相关移民制度。


七:美国移民改革计划将对中国带来挑战,我国应积极探索技术移民事业,加强引进国外智力


《中国国际移民报告(2015)》蓝皮书副主编刘国福教授指出,随着中国的迅猛发展,中国面临的外国专家,乃至华侨华人、侨民、难民、非常规移民等国际移民方面的问题越来越多和越来复杂。解决这些问题,无论是法学、社会学、人类学、历史学、民族学等单一学科,外国专家、公安部门、侨务部门、民政部门、外交部门等单一部门的力量都很难胜任。技术移民事业应运而生。技术移民事业是党和国家坚持和扩大对外开放,吸引人才和资金,维护非传统安全,增进国际流动人员融合,保障国际流动人员合法权益的一项综合事业。当技术移民成为一种事业以后,便有了完善的组织机构、法律、规章制度、人员责任等,从而使其具有组织的严密性,活动的系统性,人员的规范性,评价的制度性,时间的秩序性等。


加大引进国外智力力度,需要积极探索技术移民事业。探索技术移民事业,要认真规划技术移民工作格局,健全技术移民管理体制,推动政府部门技术移民治理的法治化和服务化。我国应尽快推进技术移民立法工作。技术移民法推广于21世纪初。最近10多年,英国、[iii]新加坡、法国、德国、日本、台湾地区、香港地区等国家和地区纷纷推出自己的技术移民法。中国必须在世界各国的移民法竞争中占得一席之地,否则,引进国外智力将在法制环境竞争先失一筹。


八:移民融入问题越来越引起移民接收国的关注,我国应加强移民融入服务和非常规移民的管理,提升国际形象


蓝皮书研究发现,移民占发达国家总人口的比例大多超过10%,如美国为14.3%,加拿大为20.7%,英国为12.4%,德国为11.9%,澳大利亚为27.7%,新加坡为42.9%。移民对这些国家的作用日益受重视,“移民后时代”的移民融入问题,也成为这些国家的关注重点。新加坡在2009年4月建立了国民融合理事会,推动和促进新加坡人、外来新移民以及外国人三者之间的融合。法国总理埃罗于2014年2月提出了“支持移民融入与防止歧视纲领”的计划,内容涉及帮助移民学习法语,防止移民歧视等28条措施。并设立融入的“部际代表”职务,负责内政部、教育部、就业部等部门工作的协调措施的执行。2014年,美国部分大学也开始推出了面向中国学生的“移民桥梁计划”(IU Immigration Bridge Program),帮助中国留学生快速融入美国社会、帮助他们毕业后就业等。2010年12月,德国柏林出台《融合法》,为移民参与社会事务提供法律基础。


随着中国在非洲的人员的增加,非洲人民对中国的印象开始发生变化,大量非洲人为中国所吸引,到中国来发展。由于广州等地的气候与非洲相近,数十万非洲人集聚广州。大量外籍人士(包括大量非洲非常规移民)进入中国,在为繁荣经济、促进中国城市国际化发挥积极作用的同时,也给城市管理、社会稳定以及安全环境带来了挑战。《中国国际移民报告(2015)》建议我国应该正视国际移民带来的这一挑战。我国虽然还不算发达国家,但随着中国的和平崛起,越来越多的贫穷国家的移民将进入境内。因此,蓝皮书建议:

  • 其一,正视移民给社会管理带来的挑战与风险,从思想观念和制度安排上,对外来移民及时做出相应的准备。

  • 其二,对于合法、守法的外籍人士,以服务为主,创造良好的环境,提供便利,增进国内公民与移民的相互理解,使其能尽快融入我们的社会,消除文化隔阂与排外情绪。

  • 其三,借鉴国际经验,依法管理“三非”人员。治理“三非”外国人员和欢迎国际化人才并不矛盾。可借鉴其他国家处理“三非”的经验,分阶层对待“三非”人员,对工作时间短的“三非”人员依法遣返回国;同时加快完善外籍人才的管理,减少“运动式”地打击“三非”的活动,加强常态性管理。