国家移民管理局挂牌成立，中国强势加入全球人才争夺战

2018年4月2日，公安部召开国家移民管理局成立大会。国务委员、公安部党委书记、部长赵克志出席。中国国家移民管理局成立并挂牌。

根据今年两会期间的国务院机构改革方案，为加强对移民及出入境管理的统筹协调，更好形成移民管理工作合力，将公安部的出入境管理、边防检查职责整合，建立健全签证管理协调机制，组建国家移民管理局（加挂出入境管理局牌子），由公安部管理。

其主要职责是，协调拟定移民政策并组织实施，负责出入境管理、口岸证件查验和边民往来管理，负责外国人停留居住和永久居留管理、难民管理、国籍管理，牵头协调“三非”（非法入境、非法居留、非法就业）外国人治理和非法移民遣返，负责中国公民因私出入国（境）服务管理，承担移民领域国际合作等。

中国公安部新闻中心向《凤凰周刊》介绍，此次组建国家移民管理局、改革完善移民和出入境管理体制，是深化党和国家机构改革的重要组成部分，是推进国家治理体系和治理能力现代化的一场深刻变革，是大势所趋、时代所需，将服务国家发展大局，展现自信开放中国。

全球化智库(CCG)主任王辉耀表示，国家移民管理局成立象征着中国为吸引国际人才提供制度性支持的努力，是中国改革开放的新标志。同时，也显示中国将规范国际移民管理，包括对“三非”和可能出现难民的管理。

中国官方媒体《人民日报》也撰文称，“最近这轮党和国家机构改革中,组建国家移民管理局被视为中国开展全球人才竞争的顶层设计。”

今年3月9日，上海市公安官网曾发布一条《关于印发<上海市常住户口管理规定>的通知》，其中第四十六条提到“出国定居或者加入外国国籍的，本人应当向户口所在地公安派出所办理注销户口登记”。该条款还补充提到，在公安派出所通知后拒绝注销、或者一个月内仍未办理的，将被强制注销户口。该“户口新规”将于2018年5月1日生效。

消息一出，立刻引发海外华人、华侨的关注和热议。“大家都在看呢。不管是入籍的，还是拿绿卡的，我周围人的国内户口能留的基本都留着呢。周围人一百个听说了，几乎一百个反对。”林涛（化名），35岁，上海人，初中毕业后，就随父母闯荡到英国投奔亲戚，做小生意为生，多年前加入了英国籍，但他们还一直保留着上海的户口和房子。

长期以来，像林涛这样已经取得外国国籍，同时私下维持国内户口的，不在少数。然而，根据中国有关法规的规定，中国公民加入外国国籍后，就会自动失去中国国籍。上海市公安局的上述规定，只是将此规定进一步明确和细化，挤压了国籍和户籍制度的模糊空间。

除了已经入外国籍者，对于获取了海外永久居住权的中国公民而言，在网络上不少人都将其解读为“外国绿卡和上海户口二选一”。“各种关于户口的传言给人的感觉就是，政府并不欢迎我们回去。”Alice(化名)老家在湖南长沙，2011年取得澳大利亚绿卡，在悉尼市某网络公司担任工程师。她担心，上海的政策可能扩大到全国各地。一旦失去中国户籍，就会波及中国的身份证、驾驶证、银行开户、股票基金、机票火车票购买、酒店入住、婚姻登记等等，可能都会变得程序繁琐，甚至无法办理。Alice说，她至今还没有入籍澳大利亚，就是因为这些问题。“菲律宾朋友说，他们也不承认双国籍，但至少可以保留出入自由，国家保留他们的居民权。”

李丹（化名）在华南某城市政府部门从事人才工作，当地高新产业近年招引了不少海外人才，他们有的保留着中国国籍和户口，同时拿到了美国绿卡，这样两边的便利就可以都享受到。“取消掉他们的户口，他们在国内创新创业肯定就不太方便。”她也担心自己城市的人才招引未来可能受影响。

相较海外华人的反应，中国国内一些评论截然不同，有网友批评“两头捞好处”。早在2003年，公安部就明确规定：出国、出境1年以上的人员可以不注销户口，但是在国外、境外定居的应当注销户口。有评论称，户口是中国政府管理常住人口，分配经济、教育、卫生等公共资源的基础性制度。长期定居海外的人士如果也参与资源分配，对其他国人是一种不公平。

3月25日，上海公安局官方微博“警民直通车-上海”发文称，鉴于目前《中华人民共和国出境入境管理法》的实施细则尚未制定，关于出国定居的法定内涵尚不明确具体，因此，现阶段上海公安机关对出国定居人员不注销户口。沸沸扬扬的上海户口风波至此总算告一段落。

王辉耀表示，像林涛等海外华人遇到的问题，用“华裔卡”就能解决。为了让海外华人回国更加方便，中国政府今年2月专门推出了“准绿卡”新政：对在当地工作、学习、探亲以及从事私人事务需长期居留的外籍华人，公安机关出入境管理机构可按规定签发有效期5年以内的居留许可。

“把这个签证改成一张卡，就是‘华裔卡’”。王辉耀建议，国家移民管理局成立后，可以正式推出“华裔卡”，再将有效期延长到10年甚至20年，而且可以学习印度的“印裔卡”，四代之内都可以申请。

“海外华人有6000万，一旦改善政策，中国参与推动全球化的进程将会大大加快，他们往返中外，创新创业等会大大活跃，投资也会增加，从而推动‘一带一路’和中国发展。”他介绍，印度给海外印度人发行了上千万张“印裔卡”，持卡人除了没有政治权利，能享受几乎所有便利，比如在印度居留、就业、买房、上学等等。

近几十年来，发达国家一直在享受移民红利。更富冒险精神的移民人才是发达国家创新创业的重要力量。

20世纪90年代，移民对新加坡GDP增长的贡献率一度超过40%。在美国，移民获得的创新专利量占据了总量的1/3，1/3的诺贝尔奖获得者是移民。移民创建了美国占总量1/4的高科技公司，美国市值前50名的上市公司中，有近一半是移民创建或共同创建的。在美国科学与工程领域拥有博士学位的就业者中，外国人比例从1993年的23%增至2010年的42%。

王辉耀介绍，当前，世界经济发展面临新的挑战，上一轮科技进步带来的增长动能逐渐衰减，新一轮科技和产业革命正在形成势头。而且全世界新一轮的高科技，AI、大数据甚至区块链的竞争其实就是对高端人才的竞争。美国培养了全世界40%的诺贝尔奖获得者，但全世界60%以上的诺奖获得者都在美国工作。相比之下，在中国工作的诺奖工作者寥寥无几。

因此，各国纷纷出台各种措施，吸引外国人才为本国经济、社会发展增添活力。世界范围的“人才战争”愈演愈烈。“全球贸易战的背后，是各国对新科技革命和产业升级的白热化竞争。特朗普对部分移民加强限制，但是对美国急需的人才其实竞争更激烈了。”王辉耀说。

根据联合国报告，2015年世界跨国流动人数达到2.44亿，其中71%流向高收入国家，72%为20岁至64岁工作年龄段的劳动力。

随着人口老龄化的加深，中国人口红利逐渐消失，如果没有很好的机制和政策来吸引国际人才，将坐失国际人才潮涌的新红利。

按联合国2015年《国家移民存量倾向》报告，居住在中国的外国国籍人口为97.8万（其中很大比例是华人），占总人口的比例为0.07%，在全世界200多个国家和地区中，排名倒数第六，远低于发达国家和地区的平均水平10.8%，低于世界平均水平3.2%，甚至低于最不发达国家的平均水平1.2%，低于人口规模相当的印度的0.4%。被认为“非常不欢迎外国人”的日本也有200多万外国常住人口。

据美国国土安全部数据，2014年美国共颁发绿卡101.65万张。仅次于美国的第二大移民流入国为德国，2014年接受57.45万新移民。中国自建立绿卡制度以来，发放总量1.2万张左右，不及美国一年发放的零头。根据经济合作与发展组织发布的《2016国际移民展望》，2014年中国仍是最大的移民来源国，移民海外人数达到55.5万人。

从城市看，美国硅谷的外国人才比例为40%，伦敦、纽约、悉尼和多伦多等也有约三分之一是外国裔。而同样以创新创业为基调的北京中关村，外国人才比例不足1%。

中国招才引智已是刻不容缓。

今年2月，中国驻英国大使馆官网曾发布紧急提醒，直指部分已加入外籍并且持有中国签证的申请人涉嫌骗取中国护照。

林涛认为，一些英籍华人骗取中国护照，不排除有违法犯罪意图，但也有的是贪图便利。“我和英国朋友聊天，说起我回中国要办签证，大家都觉得不可思议，他们不理解中国人回自己国家还要签证。而且，办签证涉及预约、排期等，预约7-10天，办理后再等3-5天。签证费也比较贵，之前要200多镑签一年，现在是50-149镑不等。”

移居澳大利亚的Alice同样面临着生活不便问题。她现在最烦心的是国内的户口怎么处理，Alice曾在成都上学和工作，户口一直挂在四川省人才市场，每次回去就要补管理费，但一直没时间转回老家长沙。Alice的中国身份证也已经到期，但是中国驻澳大利亚大使馆不能续办，必须本人回原派出所（成都）办理。因为没有合适的时间回去办理和等待，也只好不了了之。

　“上次回国，打算买张手机卡，老板说用身份证买当场就能买能用，用护照买要等一个月。买高铁票要用身份证，可以用身份证直接登车，护照不行，一切要去柜台办理，不能网上办。”Alice在中国的生活已开始面对诸多不便。

除了上述移居海外的华人，外国人来华工作、生活也遭遇各种瓶颈。

目前，外国人才出入境和居留的行政手续还比较复杂，移民局成立前，签证、居留、就业、入籍都由不同的部门管理。

比如，境外人才来华就业，需要就业许可证书、就业证(专家证)和居留许可三个证件齐全，分别由劳动主管部门、行业主管部门和外国专家主管部门、公安部门颁发，职能交叉和重叠现象导致程序繁杂。另外，三证有效期限不统一，且居住证和就业证必须在过期前一个月才允许申办。

相比之下，美国仅需劳工部审批聘雇外国人劳动力市场测试，并发放外国人工作许可即可。

再如“绿卡”申请，需要提供大量证件、材料，缺少一份就可能申请失败。一些材料却不符合外国惯例，有外国人就发现无犯罪记录证明在自己国家并不容易开具。

　“中国绿卡很难拿，我们工作中体会特别深，而且权限在很高的部门，在国家层面，省里和市里都没办法。”从事人才招引的李丹说。

更关键的是，中国尚未建起留学、签证、绿卡、入籍之间的衔接机制。

按照现行规定，外国留学生毕业后，必须在规定时间内出境，而就业证要求具备2年工作经验。直接毕业没有工作经验的留学生无法办理工作签证，寻找工作没有缓冲期。同时，未取得居留证件的外国留学生不得在中国实习。学习签证转工作签证需要出境办理；工作签证办理限制多、程序复杂，国内有些公司因此不愿办理。

“相反在国外，通过完善的国际教育体系、留学签证和各种留学政策吸引国际留学生，并完善留学签证与工作签证的衔接，留住外国优秀留学生，已成为各国开发外籍人才的一个主要战略。”王辉耀表示，所有这些问题都急需设立移民管理局来解决。

移民局可以更好地为移民和居民出入境提供便利服务。在发达国家和地区，外籍人才办理证件都是由一个专门的政府部门受理，如美国有公民与移民服务局（USCIS），澳大利亚有移民和公民部（新近并入内务部），日本有厚生劳动省，韩国有就业和劳工部。

专门的移民局可以统一管理外国人签证、居留、移民等事务，统一审批绿卡和入籍申请，处理之后的社保、档案、集体户口等问题。在语言培训、文化融合、提供职业信息等方面也可以发挥重要作用。

今年两会期间，国务院机构改革方案提出，组建国家移民管理局。4月，国家移民管理局正式成立。

中国公安部新闻中心向《凤凰周刊》表示，此次组建国家移民管理局，并加挂出入境管理局牌子，有利于整合分散于多个部门的移民和出入境管理职能，加强对移民及出入境管理的统筹协调，更好地形成工作合力；有利于提高对各类违法犯罪行为的防范和打击能力，筑牢国门安全屏障；有利于简政放权、创新管理，提高移民和出入境管理服务水平。同时，不断完善移民管理政策，优化移民管理服务，畅通引才引智渠道，向全世界释放吸引高端外籍人才和投资者来华工作、生活的积极信号，更好地服务国家经济发展战略和对外开放新格局。

王辉耀介绍，移民管理局的建立也将使中国与联合国国际移民组织在机构设置和运作中更好对接，和其他国家的移民局也可对口合作，借鉴国际上人口流动的先进管理经验。

2016年6月，中国正式加入国际移民组织，结束了15年的观察员身份。作为观察国，中国参与移民领域全球治理的深度和话语权远远不够，也不利于移民问题的国际协调。

同年9月，联合国时任秘书长潘基文和国际移民组织总干事斯温签署协定，国际移民组织加入联合国系统。

在联合国框架内，中国可以更广泛参与到移民领域全球治理的决策和行动中，提升在该领域的国际话语权。

“加入国际移民组织和当年加入WTO是类似的，一个是货物流动，一个是人口流动。过去几十年，中国发展劳动密集型产业，货物流动就非常重要。现在转向高质量发展和新经济，人才争夺、人才流动就变得非常突出了。”

王辉耀建议，以移民局新设为契机，下一步要积极推进探索移民法，以及技术移民、投资移民与积分制的相关政策措施，在宏观上营造吸引外国人才移民的环境氛围。未来移民管理局还可承担国际人才信息库、海外国家猎头、国际人才研究和管理好“三非”和难民的功能等职责。

目前，公安部同时管理国际流动人口和国内的3亿左右流动人口。加入国际移民组织，成立移民管理局会促进国内人口流动更加开放，也会像加入WTO促进货物流动一样，促进中国相关改革，更好学习国际先进经验，对服务国内流动人口将会产生推动作用。

“现在是二元待遇，教育、医疗等公共服务相差较大，很不公平。我们需要提升我国流动人口的管理经验和服务水平。南方一些省市已有探索，如广州成立的来穗人员工作局，不分国际、国内流动人口都同时管理，运转服务得很好。”王辉耀说。