探讨与研究 | 构建中国特色引进外国人才制度体系

千里马常有，而伯乐不常有。要集聚天下英才，需要构建适合中国实际的制度体系。

一、将国内需求作为外国人才引进导向

中国经济社会发展对外国人才的需求，必须紧密结合中国产业结构转型升级的历史趋势和未来方向。根据1970-2015年中国和全球产业结构的历史趋势，可以看出中国产业结构变化的特点和趋势。

从1970-2015年，中国产业结构的变化具有显著特点：第一产业国内生产总值（GDP）所占比例持续下降，从1970年的35.1%下降到2015年的9.2%；第二产业的比例没有呈现明显的上升或下降趋势，总体在40%-50%之间来回波动；第三产业的比例持续上升，从1970年的24.5%上升到2015年的49.7%。

比较1970-2015年中国与全球的产业结构，可以看出中国产业结构的未来发展趋势：中国第一产业的比例下降到2015年的9.2%，但是仍然高于全球的4.4%，中国第一产业的比例还将继续降低；中国第三产业的比例上升到2015年的49.7%，但是仍然低于全球的67.2%，中国第三产业的比例还将继续上升；中国第二产业的比例长期在40%-50%之间波动，虽然近几年产业结构调整取得重要进展，到2015年下降到41.1%，但是仍然远远高于全球的28.4%，中国第二产业的比例还将有一定幅度的下降。

产业结构的变化对就业结构有什么影响？根据1978-2015年中国三次产业就业结构和产业结构的历史趋势，可以看出中国就业结构变化的特点和趋势。

从1978-2015年，中国就业结构的变化呈现显著特点：第一产业就业比例从1978年的70.5%大幅下降到2015年的28.4%；第二产业就业比例升幅明显，从1978年的17.3%上升到2015年的构建中国特色引进外国人才制度体系29.4%；第三产业就业比例从1978年的12.2%大幅上升到2015年代42.5%。

比较1978-2015年中国就业结构与产业结构，可以发现二者之间具有较大差异，说明劳动力在三次产业之间的流动还存在很多障碍。随着中国市场化改革的深入，清除阻碍劳动力顺畅流动的障碍，使就业结构与产业结构接近或者匹配，是中国就业结构未来发展的一个重要趋势：第一产业的就业比例下降到2015年的28.4%，但是仍然高于GDP比例的9.2%，第一产业的就业比例还将继续降低；第三产业的就业比例上升到2015年的42.5%，但是仍然低于GDP比例的49.7%，第三产业的就业比例还将继续上升；第二产业的就业比例到2015年达到29.4%，与GDP比例41.1%相比仍然有一定差距，考虑到第二产业中的制造业是一个国家实体经济的重要组成部分，第二产业GDP比例还将有一定程度的下降，但是就业比例下降幅度有限。

综合中国产业结构调整和就业结构市场化改革，可以看出中国经济社会发展对人才需求的总体趋势：中国产业结构调整的重点是大力发展第三产业，引领产业转型；同时第一、二产业也需要创新产业发展模式，加快产业升级，提升劳动生产率；第一、二、三产业的转型升级不可能强行转移劳动力，需要培育大量新型业态，创造大量就业岗位吸纳劳动力，而新型业态的创造需要大量高端创新人才。

那么中国高端创新人才的存量如何？我们以基础研究领域的高端创新人才—高被引科学家为例，比较中国与国外的差异。

2016年全球高被引科学家共有3266人次，占比最高的前5个国家依次为：美国47.3%、英国9.9%、德国5.7%、中国4.8%、澳大利亚3 . 6 %。美国几乎在所有学科都处于压倒性优势，中国仅在工程和材料学科与美国人数相当。

中国实施科教兴国战略、人才强国战略、创新驱动发展战略、知识产权战略，通过人力资源开发，推动就业结构调整，进而推动产业结构调整，最终实现经济社会可持续发展。因此，中国产业结构转型升级的关键是在全球范围内集聚大量高端创新人才，特别是“高精尖缺”人才，这就是中国引进外国人才的需求导向。

二、按照时间维度设计渐次递进的制度层次

怎样判断一个外国人是不是人才？一个外国人才是否符合国内需要？一个符合国内需要的外国人才能否发挥作用？这些都需要时间的不断检验。从人才需求角度看，评价外国人才的主要标准是工作实绩，而工作实绩需要一定时间甚至很长时间的积累才能作出客观的评价。从外国人才角度看，外国人才能否适应工作环境？能否融入中国社会？也需要一定时间的工作和生活才能作出判断。因此，时间是评价人才的基本尺度，应该按照时间维度，构建具有明显层次的引进外国人才制度体系。

纵览当今世界引进外国人才的技术移民制度，可以发现各国的制度设计具有明显的时间层次。

从引进外国人才的时间维度上，可以划分为短期工作和学习（包括工作签证、学生签证等）、永久居留、入籍三个明显的阶梯。从下一阶梯进入上一阶梯，要进行身份转换，三个阶梯有两次身份转换：一是申请人从短期工作或学习到获得永久居留权，成为永久居留居民；二是从永久居留到加入国籍，成为该国公民。当然，对于特殊申请人，也有直接获得永久居留甚至加入国籍的通道，但是这些并非技术移民的主要通道。

申请人进行身份转换时，必须接受评估。通过完备的评估制度，对申请人是否满足条件进行评估，这些条件除了需要明确的居留时间外，还包括有关申请人在工作业绩、生活融入等方面直接或间接的条件。

需要注意的是留学生，留学生拥有在专业技能、语言文化、国际视野等方面的优势，是各国引进外国人才的主要竞争对象，各国基本打通了从留学生留学签证到毕业后工作签证的通道，此外，有些国家在探讨如何打通从留学签证到永久居留的通道，特别是针对重点学科和高学历的留学生。

对照中国引进外国人才的制度规定，中国尚未形成完备的具有时间层次的制度体系。有些通道没有打通，有些通道虽然制定了相关规定，但是十分笼统，可操作性不强，特别是缺乏明确的从下一阶梯进入上一阶梯的条件、程序和操作办法。因此，我们要以外国人才在各时间阶梯的工作实绩和生活融入程度为重点，制定明确的工作绩效、经济能力、居住年限、年龄、品行、身体健康、对中国了解程度、汉语语言能力等方面的条件，明确申请和办理程序，使制度规定更具可操作性，使申请者有更明确的预期，通过一层层渐次递进的基于时间维度的制度设计，将中国需要的外国人才一步步引进来。

三、以法定规范确定人才引进当事人的职责

外国人才主要通过市场引进，在外国人才市场中，主要当事人包括用人单位、外国人才、中介机构等市场主体，其中中介机构既包括营利性质的企业，也包括非营利性质的社会团体。外国人才引进还涉及工作许可、签证、出入境、停居留、子女教育、科研项目申请等方面，因此，外国人才引进的当事人还包括外专、外事、公安、教育、科技等政府主体。

在外国人才引进初期，为了加强人才引进力度，政府主体设立各种引才项目，直接从事引才工作。随着各地区各部门引才项目的普遍实施，为了提高工作效率，人才引进被列入政府工作考核目标。在此背景下，各地区各部门不惜出台重磅政策，给予特殊待遇，竞争异常激烈。一些外国人才多头联系、待价而沽，各地竞相抬高政策优惠幅度，造成地区之间的恶性竞争。

政府主体直接进行外国人才引进，对市场形成冲击和挤压。由于政府主体难以充分了解用人单位对外国人才的需求，通过政府项目引进的外国人才，难以真正满足用人单位的需求；同时，由于市场化程度不高，中介机构参与不足，用人单位也难以通过市场引进适合的外国人才。中介机构和用人单位的积极性不高，形成“政府热、企业冷”的现象。

此外，各级各地政府部门在外国人才的管理和服务中，存在职责不明晰或者交叉，甚至出现多个政府主体争夺或推诿某一职责的现象，造成外国人才引进的相关制度和条件难以落实，外国人才有时在办理相关事务时难以适从，相关权益难以保障。

因此，用人单位、中介机构等市场主体的地位必须得到尊重，在市场主体愿意参与的引才领域，政府主体应该逐步撤出相关引才项目，重点加强对市场的监管。在政府服务中，必须明确或整合相同管理职责，让其由一个政府部门来承担，划清各个相关政府部门的职责边界。在确定外国人才引进的法律主体和规范主体行为的基础上，将外国人才引进纳入法治化轨道，推进法律主体和主体行为的法定化。建立法律、行政法规、部门规章等不同层面的法规体系，法律主要确定引进外国人才中的各类法律主体及其主要职责，行政法规主要规范各法律主体的行为，部门规章主要明确办事规则、细则和程序，形成一个不断细化、层层相依的引进外国人才法规体系。

四、基于信息技术构筑外国人才引进平台

评价、选择、引进外国人才需要有关外国人才的各种信息，只有获得充分、可信的外国人才信息，才能保证外国人才引进中各项决策的有效和正确。

外国人才引进的相关信息包括：年龄、学历、工作经历等人力资本信息；职务、薪资、税收等用人单位价值信息；市场收益、纳税、就业、专利等市场绩效信息；社会影响、论文、获奖等社会绩效信息；出入境、停居留等其他信息。

在实践中，由于外国人才信息的采集和管理不到位，外国人才引进面临严峻挑战：首先，由于外国人才信息的不充分或者不可信，某一外国人才是否具有相应的能力水平？是否满足某一岗位需求？很难做出判断。简单的做法是请相关专家对其进行评价，但是由于对外国人才需求的复杂性，很难找到真正对口的专家，时常出现“外行评内行、大同行评小同行”的现象，对外国人才的评价有时失去水准，导致引进的外国人才有时难以让同行信服，出现“引来了女婿、气走儿子”。其次，由于外国人才信息不能共享、外国人才引进缺乏统一平台，各地区、各部门、甚至各用人单位在各自的领域内评价、选择、引进外国人才，“瘸子里拔将军”，真正需要的人才难以脱颖而出；同时，外国人才重复参加不同地区、不同部门的人才项目，形成“赢者通吃”的局面。

要解决这些问题，必须从战略高度重视信息技术在外国人才引进中的作用，充分利用信息技术广泛采集外国人才信息、构筑统一的信息平台。

建立外国人才信息共享机制。首先是政府部门之间的信息共享，外国人才信息涉及外国人工作管理部门、外事、公安、海关、边检、税务等部门，各部门在各自职责范围内采集了外国人来华工作、签证、居留、通关、边检、税收等信息，这些部门要加快建立外国人才信息共享机制，实现不同部门均可在一定权限规范下访问和采集外国人才信息。其次是政府部门要充分利用有关社会主体拥有的外国人才信息，在高度发达的现代信息社会，有关社会主体已经建立了完备的专利、论文、获奖等信息数据库，按照技术领域或学科类别对信息进行采集、整理和评估，这些信息具有全面性和可信性，外国人才引进部门要充分利用。

建立统一的外国人才引进平台。构建基于互联网和大数据的外国人才引进平台，广泛采集和共享外国人才的学历、工作、薪资、税收、专利、论文、获奖、出入境、停居留等信息。同时，打破地区、部门和用人单位的封闭界限，建立统一的信息平台，实现外国人才引进全领域全过程的信息化，在全国范围内进行外国人才的评估和选择，确保引进的外国人才符合“高精尖缺”的导向。

建立外国人才引进支持系统。在采集全面、可信的外国人才信息基础上，将外国人才引进的申请、评价、审批等工作流程也纳入引进平台，实现网上办理人才引进的各项事务，确保外国人才引进工作的有效和高效。同时，充分挖掘和利用信息资源，加强研究力度，出台高水平、高信度和高效度的政策，进一步提高外国人才引进的科学化和针对性。

引进外国人才需要一系列制度安排，只有紧密结合中国经济社会发展对外国人才的需求实际，以法律规范为基础建立渐次递进的人才选拔制度体系，基于信息技术构筑有效和高效的引才平台，才能使真正符合国内需要而又有留在中国意愿的外国人才，能够来得了、待得住、用得好、流得动。