关于出台外国人永久居留管理条例的思考

来源：CCG

如何理解中国国际人才引进的法制化需求 ——关于出台外国人永久居留管理条例的思考


近日，《中华人民共和国外国人永久居留管理条例（征求意见稿）》（以下简称“征求意见稿”）发布，就我国关于开展外国人永久居留管理立法工作公开征求意见。征求意见稿一经公布，便引起了社会的广泛关注，但从公众对于该条例的反馈来看，体现更多的是还是对于外国人来华永久后的担忧，如何能够安全、合理、高效地引进和发挥好国际人才的作用，既是党和国家在未来我国深入参与全球化发展中面临的实际挑战，更多地也反映出社会公众对于国际人才引进和管理仍然存在很多不了解。
为什么需要国际人才？从人才使用成本来看，国际人才的引进有些像我们通常讲的“截胡”，即其他国家花费了大量的经济成本和时间成本培养的人才，最后去往其他国家发展，其用人成本相对于培养人才来说要低得多。往往这些人才并不是只待在该国发展，而是会更广泛参与到推进居住国和母国的合作。从人才的使用效益来看，国际人才的选取更像是从全球近80亿人口中选才。作为知识、技术、资本和人脉的载体，人才，特别是国际人才，能够为相关技术提供关键支持，能够为所在国提供丰富的发展资源，也能够为所在国提供更多就业机会。众所周知，美国是世界上最大的移民国家，大学和科研院所中，特别是诺贝尔奖获得者中移民教授的出现比比皆是；在全球创新中心硅谷，超过半数企业的创始人团队中有移民参与。全球化发展不断深入，没有任何一个国家能够独立于世界而快速发展，国际人才的作用不言而喻。
如何吸引国际人才？国际移民的流动往往是趋利的，即寻求更好的生活、更高的薪资、更具潜力的发展、更完善的福利待遇等。因此，为了在全球人才竞争中占据吸引国际人才的有利地位，世界主要国家（地区）也是各显神通，从人才政策到人才计划，再到现在的移民政策，形成了立体的引才模式。我国在国际人才引进方面则更多依托人才政策和人才计划，通过移民的方式引进并不多。但从全球人才发展来看，移民引进的方式更加中性，即人才政策、人才计划的针对性和主观性较强，经常被他国政府理解为“抢人”，特别是在敏感领域的人才竞争，非常容易引起其他国家的不满和恐慌，也会为相关人才带来发展困难的窘境，而通过移民引进则更能够体现人才自身的选择，而非国家或政府意识所驱，是主要发达国家引在进人才方面使用的首要方式方法。
事实上，随着交通和沟通方式的愈发便利，国籍和居住地的限制已经不再是影响人们自由流动的主要因素，但仍然是主要的限制因素。举个例子，我国的“户籍”制度是对于人口管理方面措施，虽然有利于更好地管理流动人口，但仍然限制了更多人流动的需求，需要更加开放和便利甚至仅作为信息登记和研究使用。从国际层面来看，人才的流动则更加明显，护照通关的便利度、永久居留的使用、双重或多重国籍等措施，都是国际人才竞争中的主要做法。亨利护照指数数据显示，日本、新加坡、韩国和德国（并列）分列前三，针对持日本、新加坡、韩国和德国护照的免签或落地签等签证便利政策国家达到191、190和189个，相比而言，我国普通护照在国际流动中的“含金量”则相对有限，仅有71个国家对中国普通护照开放免签或落地签等签证便利措施。
我国国际移民的发展情况如何？根据联合国最新数据，2019年中国以1070万国际移民数量超过俄罗斯（印度1750万、墨西哥1180万），成为世界第三大移民输出国；从侨汇数据来看，2018年，中国以674亿美元位居侨汇汇入国第二位。可以看到，中国人口流出的情况依然显著。那么有多少外国人在中国？我国对在华国际移民的统计口径时间为居住6个月及以上，但更广泛的认知为获得永久居留权的外国人，俗称中国绿卡。事实上，我国早在2004年就开始为国际顶尖人才和对中国发展做出重大贡献的外国人颁发绿卡。根据国家相关部委的数据，来华留学生48万人，在华工作和发展的外国人接近百万，获得永久居留权的外国人更少，预计在2-3万之间。从数据上可以看到，我国仍然是国际移民的净输出国。而从国际人才占国家人口比例来看，我国占比全球最低，仅为0.8%。当然，这并不能排除我国人口基数大的原因，但印度国际移民占人口比例要略高于我国，为1.3%。近年来，中国深入参与全球化发展的步伐不断加快，人民的生活与国际发展的相关度也越来越高，但外国人来中国旅游和在中国发展情况并不理想。从国家长远的发展规划来看，我们仍然需要更多知华、友华的外国高端人才来华发展，推动实现外国人自己的“中国梦”和我们“两个一百年”的发展目标，共建“一带一路”和人类命运共同体。
如何看此次征求意见稿？第一，本次征求意见稿良好体现了我国开放发展的总体趋势，是我国对外开放和深入参与全球化发展的重要举措，同时也体现出我国国际化程度不断提升的总体表现。第二，本次征求意见稿集中体现了我国国际移民引进的主要关切，即国际高端人才，顶尖、高知、高新、高贡献、高投资和急需等限定词语是本条例所关注的重点，而非低层次群体。第三，本次征求意见稿将之前的政策条款升级为法律，对永久居留申请、管理和服务提出了具体要求，明确了各方的责任与义务，是依法治国的良好体现，也更加符合国际引才的主流趋势，即通过更加稳定的法律替代政策，为国际人才的流动提供法律保障。
当然，征求意见稿的作用还是在于征求意见，笔者对本次的征求意见稿也有一些个人的想法：一是对于申请者无犯罪记录的审查不可缺失，但可以暂时设定容缺机制；二是对人才融入条件应当更多地予以考虑，包括语言、文化和对中国的理解与认同等；三是对于职业移民的申请应当设立跟踪机制，如建立国际移民数据库，对其在华的出入境记录、社会信用记录等进行跟踪，作为申请中国永久居留的判断依据；四是建立积分评估机制，把个人情况和国家发展需求、人口发展情况等因素进行综合打分，更加智慧地选取急需的国际人才来华发展。此外，从我国移民管理与服务的大范畴来看，除了不断提升专业能力以外，还应当进一步加强宣传和公开工作，包括外国人在华发展具体数据的公开，让社会公众及时了解，避免对发展情况和相关政策产生误解。
我们生活水平不断提升既得益于对美好生活的向往而不断努力的中国人民勤奋拼搏，同时也是中国的改革开放赶上了全球化发展的重要时期。面对将来的未知，我们也应该继续用更加开放的大门、更加广阔的视野和更加包容的心态来迎接新时代的挑战和机遇。
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